kebijakan selalu mencakup struktur yang mendua. di satu sisi kebijakan mempunyai dimensi instrumental dalam menghasilkan keputusan, program dan hasil lainnya dengan nila-nilai yang diyakini oleh para aktor pengambil kebijakan, adanya seperangkat hubungan dalam kebijakan yang merupakan jalur komunikasi norma-norma etika dan moral, proses membangun jalinan kepercayaan dan solidaritas antar aktor.